INFORME ADC SOBRE EL FALLO “VERBITSKY, HORACIO
S/HABEAS CORPUS”
En el caso “Verbitsky, Horacio s/habeas corpus”, resuelto el pasado 3 de mayo, la Corte Suprema de Justicia reconoció al Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) legitimación colectiva para interponer un habeas corpus correctivo y colectivo (HCCC) a favor de las personas detenidas en las comisarías bonaerenses.
Además, la Corte fijó los estándares de protección de los derechos de los presos que los distintos poderes provinciales deben respetar para cumplir con el mandato de la Constitución Nacional y con los pactos internacionales de derechos humanos que tienen jerarquía constitucional. También ordenó a la justicia provincial verificar y remediar las condiciones inhumanas de detención de los presos detenidos a su disposición así como disponer la inmediata libertad de los adolescentes y enfermos detenidos en comisarías.
Por último, la Corte exhortó a los poderes ejecutivo y legislativo provinciales a revisar la legislación que regula la excarcelación y la ejecución penitenciaria y a tomar como parámetro la legislación nacional en la materia. Para asegurar una solución efectiva y sólida a esta situación, la Corte recomendó que se conformara una mesa de diálogo en la que intervinieran las autoridades provinciales y las organizaciones de la sociedad civil y retuvo el poder de controlar la adopción de las medidas ordenadas en el fallo.
Objetivo de este Informe:
El propósito de este documento es propiciar la discusión sobre las cuestiones constitucionales planteadas y resueltas por la Corte en este fallo que constituye un leading case en materia de habeas corpus correctivo y colectivo y de los derechos de las personas privadas de su libertad. También es un fallo trascendente por el rol político e institucional que asume la Corte Suprema en pos de la protección de los derechos constitucionales.
De este modo, este será un informe analítico del fallo. En consecuencia, no se desarrollarán las cuestiones jurídicas que motivaron tanto el planteo del CELS como las que están relacionadas al mismo, que se toman así como dadas, sino que se efectuará una confrontación entre los argumentos ofrecidos por la Corte y las consecuencias normativas que de ellos se siguen.
La estructura del análisis es la siguiente. En primer lugar, se reseñarán los hechos del caso, los argumentos del CELS y las cuestiones constitucionales resueltas por la Corte.
También se analizará el impacto positivo del fallo en cuanto al rol de los defensores del pueblo –a nivel nacional y provincial- y las organizaciones de derechos humanos para promover los derechos de las personas privadas de su libertad en cárceles e institutos de detención y para la eficacia de este remedio colectivo.
En tercer orden, analizaremos los estándares normativos que establece la Corte en materia de ejecución de la pena. Asimismo, se estudiará si la fijación de límites a las provincias en materia excarcelatoria y de prisión preventiva constituye un avance constitucionalmente impermisible a su autonomía en materia legislativa y de administración de justicia. En forma relacionada con ello, se estudiarán los problemas que presenta el hecho que la Corte haya señalado estos límites tomando como parámetro la legislación nacional.
También nos detendremos en reflexionar sobre las implicancia del fallo para producir un cambio en el paradigma del sistema tutelar juvenil.
Por último, se reflexionará si con esta decisión la Corte Suprema se posicionó correctamente como la última instancia institucional –previa a la intervención federal para garantizar la vigencia de los derechos humanos de las personas privadas de la libertad y evitar que el Estado Argentino incurra en responsabilidad internacional como, por el contrario, podría ocurrir en el caso de las personas detenidas en las cárceles de Mendoza en el que ya está interviniendo la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
1. La situación de las personas detenidas en comisarías bonaerenses que motivó el accionar del CELS:
Las sucesivas restricciones al régimen de excarcelación y de ejecución de la pena iniciadas en el año 2000, produjeron un colapso del sistema penitenciario bonaerense. Esta superpoblación motivó la detención en comisarías de procesados y condenados. Cuando el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) interpuso el habeas corpus correctivo colectivo en noviembre de 2001 existía un total de 6.364 personas que se encontraban detenidas en comisarías y 23.264 personas detenidas en unidades penitenciarias. Las personas detenidas en comisarías sufrían condiciones de detención infrahumanas: falta de higiene, alimentación, espacio y ventilación. Esto provocaba un riesgo para su salud e incrementaba las posibilidades de que aumentara la violencia física y sexual.
Para fines de 2004, el número de personas privadas de libertad en la provincia era de 30.414. A comienzos de 2005, el número de personas detenidas en comisarías era de 5.951 -11 de ellos menores de edad- y la sobrepoblación carcelaria en la provincia llegaba al 55,97%,
2. El habeas corpus correctivo y colectivo para remediar la violación estructural a los derechos humanos de las personas detenidas en comisarías bonaerenses:
En noviembre de 2001 el CELS presentó un habeas corpus colectivo ante el Tribunal de Casación Penal de la provincia de Buenos Aires. En esa acción solicitó al Tribunal que se pronunciara acerca de la constitucionalidad del encierro de estas personas en tales condiciones, que remediara tal situación y que determinara mecanismos para evitar que el problema se reiterara en el futuro. El CELS consideró que correspondía plantear una acción colectiva, en representación de todas las personas detenidas en comisarías, pues sólo esta vía resultaba idónea para abordar la situación de crisis denunciada.
En esta acción se denunciaron y probaron las condiciones infrahumanas de detención que sufrían los presos en las comisarías bonaerenses; que la mayoría de los internos no tenían condena y que se encontraban detenidos mujeres y niños en violación a los pactos internacionales de derechos humanos.
En diciembre de 2001 el Tribunal de Casación provincial rechazó el habeas corpus colectivo por entender que no le correspondía a ella intervenir en una acción única. Por el contrario, consideró que eran los jueces a cuya disposición estaban detenidas las personas los que debían resolver, en cada caso, las cuestiones planteadas por el CELS.
Este organismo apeló este fallo pero la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires rechazó el recurso. Finalmente, el CELS llevó interpuso un recurso de queja por extraordinario denegado ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación quien así quedó habilitada para intervenir.
3. Planteo del CELS ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación
En su recurso, el CELS le planteó a la Corte los siguientes agravios constitucionales:
1) La decisión de la justicia provincial de obligar a interponer acciones individuales de habeas corpus implica rechazar la procedencia del habeas corpus colectivo y correctivo para remediar violaciones sistemáticas y globales a los derechos humanos de las personas privadas de su libertad.
El CELS explicó que la situación de hecho denunciada sólo podía ser resuelta por una acción colectiva que tuviera la visión global del problema y brindara una respuesta completa al mismo. Esto ya que las acciones individuales de habeas corpus intentadas, al disponer el traslado de los presos a otras dependencias, sólo tendían a agravarla al aumentar la superpoblación en estas dependencias y a empeorar aún más las condiciones de detención allí existentes. De esta manera, el CELS entendió que estaba comprometida
la vigencia al derecho a la protección judicial reconocido en el art. 25 de la Convención
Americana de Derechos Humanos.
Así, el CELS solicitó a la Corte que interpretara el art. 43 de la Constitución Nacional y definiera si esta garantía es un remedio eficaz para buscar reparar situaciones como la que denunciaron en este caso.
2) El CELS también argumentó que esta decisión, al obligarlo a accionar caso por caso, le negaba legitimación para interponer una acción colectiva para asegurar los derechos humanos de un grupo.
Por ello el CELS le solicitó a la Corte que interpretara el art. 43 de la Constitución Nacional y estableciera si esta norma autoriza o no a una organización de derechos humanos para interponer un habeas corpus correctivo colectivo.
3) Para que se restablezcan los derechos humanos de las personas privadas de su libertad en las comisarías bonaerenses, el CELS solicitó a la Corte que:
-Fije los estándares mínimos de protección de estos derechos que deben ser respetados por las autoridades provinciales durante la detención para que esta sea legal y legítima y para asegurar, de esta manera, el cumplimiento por parte de la provincia de Buenos Aires de la Constitución Nacional y de los pactos internacionales de derechos humanos a ella incorporados.
-Confronte la adecuación de las políticas públicas bonaerenses en materia de seguridad con los derechos reconocidos en la Constitución Nacional y en los pactos internacionales de derechos humanos a ella incorporados y ordene a las autoridades provinciales que respeten los estándares mínimos de protección1.
Puesto que la Corte puede ordenar resultados pero no los medios –esto es, las políticas públicas que los asegurarán- esta organización planteó que se implementara un mecanismo de ejecución de la sentencia en que se estableciera una instancia de diálogo entre las partes y las autoridades provinciales que estuviera sujeta al contralor del Tribunal.
1 El argumento del CELS era que el retroceso de las políticas públicas que determinaron la superpoblación y el cumplimiento de la detención en condiciones infrahumanas como característica fija o predeterminada podría restablecer la vigencia de los derechos violados.
4. Audiencia Pública
El 1 de diciembre de 2004 en la Corte Suprema de Justicia de la Nación se realizó una audiencia pública en la que los jueces Petracchi, Maqueda y Zaffaroni escucharon a los representantes del CELS, de la Pcia. de Buenos Aires y de Human Rights Watch –que se presentaron en ese momento como amici curiae-.
En esta audiencia, el CELS exhibió un video que mostraba las condiciones infrahumanas de detención de los presos en comisarías bonaerenses, quienes casi en su totalidad se encuentran detenidos preventivamente, es decir sin condena, por varios años y que representan el 31% del total de la población carcelaria de esta provincia. El CELS expuso que esta situación no era producto del mero sobrepaso de la capacidad de alojamiento del sistema penitenciario provincial sino que por su sistematicidad y recurrencia constituía la práctica de detención preventiva de los justiciables y del cumplimiento de la pena.
Asimismo, denunció que la violencia en las cárceles se traducía en violencia en las calles y que esta superpoblación tenía su correlato cronológico en las leyes provinciales de 2001 que restringieron los regímenes de excarcelaciones y de salidas anticipadas. De este modo, el CELS sostuvo que aún cuando se incrementara el aumento de plazas en las unidades penitenciarias, la capacidad nunca sería suficiente porque era el propio sistema punitivo el que ocasionaba esta violación a los derechos fundamentales.
El CELS remarcó que en forma reciente, el Comité de Naciones Unidas que monitorea el cumplimiento por parte del país de la Convención contra la Tortura y los Tratos Crueles, Inhumanos y Degradantes, había sostenido que el Estado Argentino, particularmente por la situación de los presos bonaerenses, violaba la prohibición de impartir tratos inhumanos y crueles. Y que había instado específicamente al Estado a prohibir el alojamiento de presos en comisarías.
Este organismo también citó en apoyo de su planteo que la Comisión Interamericana, en el marco de la denuncia por la inhumana situación de los presos en la provincia de Mendoza, recordó la responsabilidad del Estado Federal por las condiciones de detención de los presos en las cárceles provinciales.
Por su parte, el Ministro de Justicia bonaerense reconoció que existían a esa fecha casi 5.000 detenidos en comisarías que se encontraban en situación de hacinamiento por haberse superado la capacidad de alojamiento. Sostuvo que ello se debía, en parte, a que los jueces provinciales aplicaban en forma muy rigurosa las excepciones a las excarcelaciones y salidas anticipadas. Mantuvo que el gobierno quería promover la implementación de medidas alternativas al encierro; que ya había procedido al traslado de una gran cantidad de los presos alojados en comisarías a unidades penitenciarias y que había realizado un plan de construcción de más cárceles que crearían 5.600 plazas, lo que permitiría solucionar el problema de superpoblación carcelaria y alojamiento de presos en comisarías.
El Presidente del Tribunal, Enrique Petracchi exhortó al CELS y a la provincia de Buenos Aires a reunirse para llegar a un acuerdo.
El 14 de abril de 2005 tuvo lugar la segunda audiencia pública en la que el CELS mantuvo que las medidas propuestas por la Provincia de Buenos Aires -construcción de nuevas plazas carcelarias, mayor incremento de medidas alternativas a la libertad, fortalecimiento del Patronato de Liberados, el establecimiento por vía legislativa de un sistema de cupo carcelario, la creación de un sistema informático integrado que no comprende a los presos en comisarías- no constituirían una solución efectiva para la violación estructural a los derechos humanos de las personas detenidas en las dependencia policiales bonaerenses.
El CELS también señaló que tanto el hecho de que todavía hubiera menores alojados en estos lugares como el aumento del número de personas muertas en el servicio penitenciario bonaerense aumentaban la necesidad de que la Corte Suprema de Justicia de la Nación resolviera el habeas corpus correctivo y colectivo y fijara los estándares mínimos de protección a los derechos humanos de las personas privadas de su libertad que deberían respetar e implementar las autoridades provinciales.
5. Presentaciones de los Amicus Curiae
La ADC se presentó como amicus curiae en este caso. En esta presentación, apoyándose en jurisprudencia de la Corte Suprema de la Nación y del sistema interamericano de derechos humanos, sostuvo que la decisión de la justicia provincial no tenía en cuenta que el objetivo de la acción intentada por el CELS era el de obtener una solución global al grave problema de los imputados detenidos en comisarías, el cuál no podría alcanzarse con la mera presentación de las citadas acciones individuales y vedaba definitivamente la posibilidad de promover una acción de hábeas corpus colectiva. Esto, se mantuvo, constituía una errónea interpretación del art. 43 de la Constitución Nacional y comprometía el derecho a la tutela judicial efectiva reconocida en la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Las organizaciones "Comisión Nacional de Juristas", la Organización "Human Rights Watch", la "Organización Mundial contra la Tortura", la "Clínica Jurídica de Interés Público" de Córdoba, la Asociación Civil "El Ágora", la Asociación Civil "Casa del Liberado" de Córdoba, y el "Centro de Comunicación Popular y Asesoramiento Legal" también se presentaron como amici curiae en apoyo de la pretensión del CELS.
6. Fallo de la Corte Suprema de Justicia
Los Jueces Petracchi, Maqueda, Zaffaroni, Highton y Lorenzetti hicieron lugar a los planteos del CELS y resolvieron que:
• Es procedente el habeas corpus correctivo y colectivo para remediar violaciones sistemáticas y globales a los derechos humanos de las personas privadas de su libertad y que el CELS tiene legitimación para interponer esta acción.
El fundamento de la Corte es que, si bien en la Constitución Nacional no está expresamente establecido el habeas corpus como acción colectiva, la Constitución no limita al amparo la posibilidad de interponer acciones colectivas en defensa de los derechos humanos. La Corte también consideró que no tendría sentido considerar que la Constitución impida de esta manera la tutela de un bien prioritario como la libertad.
• Lo que está en juego es remediar la violación estructural a los derechos humanos de los presos. La Corte está obligada a tratar este tema porque si estos derechos no son asegurados, pierde sentido toda política de prevención del delito, de reinserción social y hasta el sentido mismo del sistema penal.
La Corte sostuvo que consideraba delicado pronunciarse en este caso y que justamente por ello había propuesto la realización de audiencias para que las partes llegaran a una solución. Reconoció que el gobierno provincial se había esforzado en procurarla proponiendo la construcción de nuevas plazas, pero que aunque esta iniciativa se concretara tampoco cesarían las condiciones de detención ilegítimas. Para la Corte, esto sería postergar la resolución del problema y agravarlo ya que en algún momento la provincia se enfrentaría a la disyuntiva de seguir construyendo cárceles indefinidamente o atender los derechos de la población en general.
Aclaró que no podía resolver cuestiones de hecho y prueba, que deberían ser verificadas por los jueces a cuya disposición están los presos, pero que sí podía pronunciarse sobre las condiciones estructurales de violación de derechos que no dependían de cuestiones probatorias y que fueron reconocidas por la Provincia de Buenos Aires en las audiencias públicas.
Advirtió que no analizaría las políticas públicas de seguridad, penales y penitenciarias sino que custodiaría que esas políticas no vulneraran los derechos fundamentales a la vida y a la integridad física. Por último, afirmó que la falta de recursos presupuestarios no excusaba la materialización de estas circunstancias porque sería subvertir el Estado de Derecho.
A continuación se analiza cómo decidió y qué resolvió la Corte Suprema respecto de la superpoblación carcelaria y las condiciones infrahumanas de detención; el alto índice de presos procesados y la detención en comisarías de menores de edad y de enfermos.
a) Sobre la superpoblación carcelaria y las condiciones infrahumanas de detención
Sostuvo que la superpoblación carcelaria en sí misma determinaba el incumplimiento de las condiciones mínimas de detención. Esta situación de superpoblación acarreaba un conflicto latente, ponía en peligro la seguridad en las cárceles y afectaba también al servicio penitenciario y a terceros como los familiares, vecinos y miembros del poder judicial.
Afirmó que no estaba controvertido que el aumento del número de presos no tenía relación ni con el aumento de la población ni con el número de delitos, sino que era consecuencia de las leyes que rigen la excarcelación y la ejecución penitenciaria.
La solución intentada por el gobierno provincial para contrarrestar la superpoblación carcelaria, consistente en alojar presos en comisarías, no estaba justificada porque la policía no está capacitada para custodiar a los presos y tiene otra función que puede descuidar por estar dispersa en esta tarea.
Recordó que el Comité contra la Tortura en sus recomendaciones al Estado Argentino efectuadas el 10/12/2004 había señalado que el hacinamiento en las cárceles y la falta de higiene y alimentos podrían equivaler a tratos inhumanos y degradantes y que había recomendado mejorar las condiciones de detención y asegurar las necesidades fundamentales de los presos. Señaló que este organismo también había urgido a revisar la legislación y prácticas en materia de prisión preventiva para que esta se usara en forma excepcional, debiendo implementar para ello las recomendaciones del Grupo de Trabajo sobre Detención Arbitraria. Y que el Comité también había resaltado la ausencia de implementación de la Convención contra la Tortura en las provincias y la dificultad de federalizar este contenido;
circunstancias que debían ser superadas.
Fijación de estándares normativos para prevenir en el futuro la reedición de estos hechos:
La Corte reafirmó que la Constitución Nacional obliga a brindar a las personas privadas de su libertad un trato digno y que es rol de los jueces controlar que esto se cumpla. Asimismo, ratificó la vigencia de los pactos internacionales incorporados a la Constitución Nacional y sostuvo que las Reglas Mínimas de Tratamiento de Reclusos impartidas por las Naciones Unidas constituían el estándar internacional al que debe ajustarse la detención de las personas.
En segundo lugar la Corte sostuvo que la Ley de Ejecución de la Pena Privativa de la Libertad (ley nro. 24.660) sancionada en el año 1996 constituye el marco mínimo al que las provincias deben ajustar su normativa en materia de ejecución de la pena.
Recordó que esta ley obligaba a las provincias a revisar la legislación y las reglamentaciones penitenciarias y a adecuarlas a su contenido. Por considerar que la normativa de la provincia de Buenos Aires no satisfacía esta estándar mínimo, exhortó al Poder Ejecutivo Local y al Poder Legislativo Local a ajustar la legislación provincial de ejecución penal a los estándares mínimos internacionales que sí recepta la ley nacional.
Medidas a adoptarse para remediar la actual violación a los derechos humanos de los presos:
Para asegurar la vigencia de estos derechos, la Corte Suprema de Justicia de la Nación instruyó a la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires y a los jueces de las instancias inferiores para que extremaran la vigilancia del cumplimiento de estas reglas y de las demás normas que imponen el tratamiento digno de los presos y aseguran los derechos a la vida e integridad física de los detenidos, del personal penitenciario y de terceros.
La Corte sostuvo que de verificarse los extremos de violación masiva a los derechos humanos que denunciaba el CELS, se trataría de casos de trato cruel, inhumano y degradante que acarrearían responsabilidad internacional del Estado Federal. Con cita de la jurisprudencia de la Corte Interamericana en el caso “Instituto de Reeducación del Menor v. Paraguay”, resuelto el 2/09/2004, recordó que de la prohibición de impartir tratos crueles, inhumanos o degradantes y de torturar no sigue solamente la prohibición de realizar tales actos sino también la de adoptar todas las medidas adecuadas para evitarlos. Por eso, instruyó a la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires y los jueces de las instancias inferiores para que con carácter de urgente determinen la presencia o no de estas condiciones e hicieran cesar todo trato que sea cruel, inhumano o degradante.
Para garantizar ello, el Tribunal ordenó al Poder Ejecutivo a remitir, dentro del plazo de 30 días, a los jueces respectivos un informe en el que consten las condiciones concretas de detención para que estos puedan ponderar la necesidad de mantener la detención o medidas alternativas. También ordenó al Poder Ejecutivo que informara a la Corte cada 60 días las medidas adoptadas para mejorar la situación denunciada.
b) Sobre el alto índice de presos procesados
La Corte consideró probado que el 75% de los presos bonaerenses son procesados.
Sostuvo que esta cifra indicaba que la prisión preventiva funcionaba como una pena anticipada. Y que esta práctica no se correspondía con la máxima según la cual la prisión preventiva debe ser excepcional y no la regla para garantizar, de este modo, la vigencia de la presunción de inocencia y del principio de proporcionalidad.
Sin embargo, la Corte sostuvo que la determinación a la violación al art. 7.5. de la CADH que asegura el derecho de toda persona detenida o retenida a ser juzgada dentro de un plazo razonable o a ser puesta en libertad, sólo puede ser establecida en casos individuales y no de manera global.
No obstante, reiteró que el alto número de presos es consecuencia de las leyes provinciales en materia de excarcelación y ejecución de la pena. Mantuvo que si bien cada provincia es competente en esta materia legislativa, el Congreso Nacional en ejercicio de su facultad de dictar leyes penales y de juicio por jurados podía dictar una cierta orientación en materia procesal para garantizar un trato igualitario frente al sistema penal.
Esto porque una asimetría total en materia procesal penal destruiría la unidad en materia penal. Si por el mismo delito, un imputado llega libre al juicio y otro llega preso después de dos años, el castigo penal por el mismo hecho no sería igual. Ante esta situación, la Corte remarcó que cuando las provincias establecen su régimen de prisión preventiva se hallan obligadas a respetar los estándares internacionales y constitucionales a los que se ajusta la legislación nacional.
Si bien la Corte no se pronunció sobre la constitucionalidad del régimen provincial de excarcelación, análisis que difirió para el momento en que se lo impugnara en un caso concreto, sí afirmó que este parecería alejarse del estándar internacional que sigue la legislación nacional en la materia. En consecuencia exhortó a los poderes legislativo y ejecutivo provinciales a adecuar la legislación en materia de prisión preventiva a los estándares mínimos que recepta la legislación nacional.
También encomendó al Poder Ejecutivo provincial convocar a una mesa de diálogo en la que participaran el Ministerio de Justicia, el CELS, las organizaciones de la sociedad civil que se presentaron como amici curiae y las que posteriormente quisieran participar; y a informar los avances registrados a la Corte cada 60 días.
c) Detención de adolescentes y enfermos en comisarías.
La Corte declaró que la detención de adolescentes y enfermos en dependencias policiales constituía una violación a las Reglas de las Naciones Unidas para la Protección de los Menores Privados de Libertad y para la Administración de la Justicia de Menores y muy probablemente también un trato cruel, inhumano y degradante.
También recordó que el Comité contra la Tortura en sus recomendaciones al Estado Argentino efectuadas el 10/12/2004, había insistido en que la provincia de Buenos Aires no retuviera a los menores de edad en las comisarías y que estos no fueran más detenidos por motivos asistenciales.
Por ello, para evitar la declaración de responsabilidad internacional del Estado Federal, la Corte instruyó a la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires para que en el plazo perentorio de 60 días hiciera cesar estas situaciones a través de los jueces a cuya disposición están detenidos estos adolescentes y personas enfermas.
En lo que podría constituir un adelantamiento de opinión, la Corte afirmó que el alto índice de niños y adolescentes institucionalizados podría corresponder a una ideología tutelar incompatible con las normas internacionales. Con relación a ello, recordó que el Comité de los Derechos del Niño, en el año 2002, había recomendado al Estado Argentino revisar el sistema penal juvenil para que la restricción de la libertad sea la excepción y también a que incorporara las Reglas de las Naciones Unidas para la Protección de los Menores Privados de Libertad.
Disidencias de Argibay, Fayt y Boggiano
La Dra. Argibay disintió con el voto de la mayoría únicamente en cuanto esta decidió exhortar al Poder Ejecutivo y Poder Legislativo provincial a adecuar la legislación procesal y penitenciaria a los estándares internacionales y constitucionales.
El fundamento de su disidencia radica en entender que viola el federalismo realizar el examen de constitucionalidad de las normas provinciales de prisión preventiva tomando como parámetro el Código Procesal Penal de la Nación. Para Argibay, este control debía hacerse confrontando estas leyes con la Constitución Nacional y con los pactos internacionales de derechos humanos.
El Dr. Fayt concordó con la mayoría, aunque por otros fundamentos, en cuanto a que el CELS estaba legitimado para interponer este habeas corpus colectivo y a que esta acción era procedente. Fayt consideró que la legitimación del CELS para interponer el habeas corpus colectivo estaba asegurada por el precedente “Mignone”2. También afirmó que el habeas corpus colectivo y correctivo era procedente porque los hechos denunciados demostraban la necesidad de una acción plural en beneficio de todas las personas privadas de la libertad en la provincia de Buenos Aires.
También coincidió con la mayoría en la decisión de hacer lugar al habeas corpus pero señaló que como el caso había llegado a la Corte en la vía de su jurisdicción apelada, eran los jueces inferiores los que debían darle curso, analizar las condiciones de detención y hacer efectivos los derechos. Además, los instruyó a comprometer sus esfuerzos para que se cumplan las normas constitucionales e internacionales respecto de cada persona y a que exhorten a los poderes políticos a priorizar el gasto público para reparar esta situación.
2CSJN, "Mignone, Emilio Fermín s/ promueve acción de amparo", sentencia del 9/04/2002.
El Dr. Boggiano rechazó el habeas corpus. Para este juez, la Corte no podían resolverlo porque hacerlo implicaría sustituir a los jueces a cuya disposición se encontraban detenidos los presos. Además, consideró que este caso no era justiciable porque el CELS había impugnado genéricamente al sistema carcelario bonaerense y que la Corte no podía dictar una política carcelaria provincial. Más allá de eso, aclaró que si llegará una causa justiciable la Corte podría ejercer su jurisdicción para asegurar la plena vigencia de la Constitución Nacional, de los pactos internacionales de derechos humanos y evitar que el Estado incurriera en responsabilidad internacional.
Asimismo, partiendo de la base de que las provincias no podían soslayar el cumplimiento de los tratados internacionales de derechos, urgió a los respectivos poderes de la provincia de de Buenos Aires para que, en el marco de sus atribuciones constitucionales, adoptaran las medidas necesarias para asegurar que a la privación de libertad de las personas no se le sumara la violación a sus derechos humanos. Pero recordó que esta rogatoria no podía suplir la ley provincial.
7. Análisis del fallo
a. Impacto en la promoción de los derechos humanos de las personas detenidas
Al afirmar la legitimación del CELS para interponer una acción de habeas corpus colectivo y al sentar la eficacia de este remedio para subsanar violaciones estructurales y masivas a los derechos humanos de las personas privadas de su libertad, este fallo se convierte en un instrumento decisivo para la promoción del acceso a la justicia de estos derechos.
Las potencialidades que este fallo brinda para ello deben ser aprovechadas y ejercidas en forma vigorosa por aquellos quienes tienen el rol institucional o la responsabilidad profesional de interponer estas acciones. Así, el Defensor del Pueblo de la Nación, los defensores del pueblo provinciales y departamentales, los procuradores penitenciarios, los funcionarios del Ministerio Público Nacional y de las respectivas jurisdicciones, y las organizaciones de derechos humanos y de la sociedad civil3 que tengan como finalidad constitutiva defender los derechos constitucionales y el Estado de Derecho, podrán ejercer esta facultad a favor de aquellos cuya vulnerabilidad está determinada por el hecho mismo de su privación de libertad. El fortalecimiento del acceso a la justicia de las personas detenidas determinará el incremento del contralor judicial de las condiciones de detención y esto incidirá significativamente en que sea efectivo el goce de los derechos humanos de los detenidos.
La trascendencia de esta cuestión se observa si se tiene en miras el contexto en el que se inserta el fallo. La situación carcelaria bonaerense no es excepcional. Ella es una muestra muy grave de un cuadro que se registra prácticamente de modo sistemático en todo el territorio nacional respecto de los derechos de las personas privadas de su libertad.
Esta situación fue expresamente advertida por el Grupo de Trabajo sobre detención arbitraria, dependiente del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, que visitó las cárceles de la Ciudad de Buenos Aires, Mendoza, Salta y Buenos Aires durante el año 20034. Este organismo expresó entonces su preocupación por las condiciones físicas que encontró en la mayoría de los centros de detención –donde, por ejemplo, los internos estaban alojados en
3Como las asociaciones profesionales de abogados, por ejemplo.
4 Grupo de Trabajo sobre detención arbitraria, Consejo Económico y Social de la ONU, Visita a
Argentina, E/CN.4/2004/3Add.3
contenedores sin ventilación o debían defecar en bolsas de plástico por no contar con servicios sanitarios suficientes– y sostuvo estas que eran incompatibles con las obligaciones internacionales asumidas por la Argentina. Esta situación de hecho fue también comprobada por el Comité contra la Tortura en su informe publicado a fines de 20045.
A fin de paliar esta situación durante 2004 se presentaron 170 habeas corpus individuales por la situación de los internos de la cárcel de Roca, Pcia. de Río Negro. En septiembre del mismo año, el Defensor del Pueblo de Jujuy intervino a favor de las personas alojadas en comisarías provinciales y en dependencias militares, muchas de ellas menores de edad que se encontraban detenidos junto con adultos en esas instalaciones. Como consecuencia, efectuó una serie de recomendaciones al Poder Ejecutivo local6 que fueron posteriormente receptadas y respecto de las cuales este funcionario está monitoreando su implementación. La actuación de este funcionario cuenta con el antecedente del Defensor del Pueblo de Santa Fe quien también ha intervenido en defensa de los derechos de las personas privadas de su libertad7 y, de modo destacado, ha requerido a las autoridades penitenciarias que brindara la información necesaria para controlar la situación de las mismas.
En esa misma línea, el Defensor Oficial Sergio Paduczak interpuso una acción de habeas corpus a favor de la totalidad de las personas detenidas en la cárcel de Devoto. Esta acción prosperó y en la actualidad el Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la Nación debe cumplir con las medidas ordenadas por la justicia8.
Hay que tener en cuenta asimismo la acción llevada a cabo por un grupo de abogados mendocinos que peticionó en el transcurso de 2004 a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) que interviniera para garantizar la integridad física y seguridad de los presos de las cárceles mendocinas. Este planteo prosperó y la Corte Interamericana de Derechos Humanos dictó medidas previsionales ordenando al Estado Federal que adoptara los medios necesarios para proteger la vida e integridad personal de todas de las personas privadas de libertad en las prisiones mendocinas y que investigara los hechos que dieron motivo a su intervención.
b. Estándares normativos que fija la Corte en materia de ejecución de la pena.
Establecimiento de estándares: Tal como vimos, la Corte reafirmó que la Constitución Nacional y los pactos internacionales de derechos humanos a ella incorporados, obligan a brindar un trato digno a las personas privadas de su libertad y que es rol de los jueces controlar que esto se cumpla. Además sostuvo que las Reglas Mínimas de Tratamiento de Reclusos impartidas por las Naciones Unidas constituyen el estándar internacional al que debe ajustarse la detención de las personas.
5 Comité contra la Tortura y otros tratamientos o castigos crueles, inhumanos o degradantes, Conclusiones y Recomendaciones: Argentina, 10/12/2004, CAT/C/CR/33/1.
6 Defensoría del Pueblo de la Provincia de Jujuy, Resolución N° 043 DP JUJ-04 de fecha 09/09/2004.
7 Ver más información en el reporte 2002-2003 elaborado por la Defensoría del Pueblo de Santa Fe, disponible en www.defensorsantafe.gov.ar. Por medio de la Resolución 846/20002 se recomendó al Poder Ejecutivo de la provincia a dar pronta y definitiva solución al hacinamiento que padecen las personas detenidas en los superpoblados penales de las seccionales policiales.
8 Ver Resolución del Juzgado Nacional de Instrucción Nro. 25, Secretaría 161, dictada el 18/04/2005 en los autos 18.312/2005.
La justificación normativa de esta afirmación es clara, ya que se basa directamente en la supremacía constitucional de las normas constitucionales y de los pactos internacionales dotados de igual jerarquía. Lo mismo sucede con la fijación de las reglas de la ONU como estándar válido de materialización de las condiciones de detención ya que la Constitución le reconoce jerarquía constitucional a los instrumentos de derechos humanos en las condiciones de su vigencia9, es decir, tal como estos rigen y son interpretados por sus órganos internacionales de aplicación.
La relevancia de estas Reglas como estándar internacional de condiciones legítimas de detención -así como la del Conjunto de Principios para la protección de todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión- está sentada específicamente en el Comentario General 21 del Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas que interpreta el art. 10 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos.
Luego de reestablecer la supremacía de estas normas fundamentales, la Corte sostuvo que la Ley de Ejecución de la Pena Privativa de la Libertad - ley nro. 24.66010- sancionada en el año 1996 recepta los estándares mínimos internacionales y constituye el marco mínimo al que las provincias deben ajustar su normativa en materia de ejecución de la pena.
También recordó que esta ley obligaba a las provincias a revisar, dentro del año de sancionada la ley, la legislación y las reglamentaciones penitenciarias y a adecuarlas a su contenido11 y en consecuencia, exhortó al Poder Ejecutivo Local y al Poder Legislativo Local a dar cumplimiento a este deber de compatibilizar la legislación provincial de ejecución penal con dicha norma.
La ley 24.660 y el federalismo:
La cuestión relativa a la obligatoriedad de la ley 24.660 en las jurisdicciones provinciales es conceptualmente distinta de la desarrollada en el punto anterior, ya que no se relaciona con la primacía de los estándares constitucionales e internacionales sobre toda otra norma en la materia, sino que apunta a determinar quien o quienes tenían la facultad de reglamentarlos: el Congreso Federal12, las provincias, o ambos.
9 El art. 75 inc. 22 CN establece que “La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Declaración Universal de Derechos Humanos; la Convención Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo; la Convención Sobre la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio; la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial; la Convención Sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer; la Convención Contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convención Sobre los Derechos del Niño; en las condiciones de su vigencia, tienen jerarquía constitucional, no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos”.
En el leading case “Ekmekdjian contra Sofovich”, resuelto el 7/07/1992, la Corte Suprema de Justicia de la Nación por primera vez reconoció la jerarquía de los tratados internacionales por sobre las leyes y sostuvo que la interpretación de estos tratados debía efectuarse teniendo como guía decisiones de los organismos internacionales competentes para su interpretación.
10 Ley 24.660, sancionada el 19/06/1996 y promulgada el 8/07/1996.
11 El art. 228 de la ley 24.660 establece “La Nación y las provincias procederán, dentro del plazo de un año a partir de la vigencia de esta ley, a revisar la legislación y las reglamentaciones penitenciarias existentes, a efectos de concordarlas con las disposiciones contenidas en la presente”.
Con el dictado de la ley 24.660 parte de la doctrina había argumentado que esta controversia se había zanjado mediante el ejercicio, por parte del Congreso Nacional, de su facultad constitucional de legislar un mínimo de condiciones a las que debía ajustarse toda ejecución de la pena no importando en qué jurisdicción esta tuviera lugar. La autonomía de las provincias sólo implicaba que estas podían aumentar el nivel de protección que este mínimo de naturaleza federal aseguraba.
Significativamente, esta posición había sido sostenida por el Dr. Eugenio Zaffaroni en su obra doctrinaria y fue la que posteriormente receptó la Corte en este caso13. En efecto, es recién aquí que por primera vez la Corte convalidó la constitucionalidad de la ley 24.660 en cuanto que el legislador federal impone este deber a las provincias de acatar los los estándares en ella establecidos.
Para ello, interpretó las normas constitucionales que regulan los derechos de las personas detenidas, el principio de igualdad, la competencia en legislación procesal del Congreso Federal que surge a partir de su facultad de organizar el juicios por jurados y las facultades reservadas a las provincias en materia procesal, resolviendo esta cuestión afirmando la validez de la ley en tanto “marco reglamentario” de estos derechos constitucionales y por establecer un piso mínimo que no precluye una legislación provincial más progresiva o generosa14.
12 Soler, Núñez y Fontán Balestra, entre otros, mantuvieron esta postura.
13 Ver, Zaffaroni, Eugenio; Slokar, Alejandro y Alagia, Alejandro, en “Derecho Penal, Parte General”;
Editorial Ediar, año 2000.
14 Ver considerandos 55, 59 y 60 del voto de la mayoría: “55) Que tanto en materia procesal penal como de ejecución penal se plantea la cuestión de la competencia legislativa. Si bien no cabe duda de que los códigos procesales son materia de legislación provincial en función de la cláusula residual, la existencia de disposiciones procesales en el Código Penal y la facultad del Congreso Nacional para dictar las leyes que requiera el establecimiento del juicio por jurados, parecen indicar que el Estado Federal ejerce cierto grado de legislación y orientación en materia procesal, con el fin de lograr un mínimo equilibrio legislativo que garantice un estándar de igualdad ante la ley.
(…) 59) Que en materia penitenciaria la cuestión es aún más clara que en lo procesal. El 21 de agosto de 1917, al fundar Rodolfo Moreno (h) el despacho de la comisión acerca del Código Penal, decía que "es necesario que se dicte una ley carcelaria, una ley en la que se establezca el régimen de la penalidad en primer término, pero el régimen de la penalidad en toda la República, y bajo el sistema progresivo, si fuera posible, porque hoy en cada cárcel, en cada provincia, y en cada lugar se cumplen las penas como les parece oportuno a los gobiernos locales, es decir que, habiendo o debiendo haber un solo código penal, la aplicación de las represiones se hace de manera totalmente diferente en unos y en otros lugares, como si no pertenecieran todos al mismo país". Después de un largo camino, que se inició en 1933, con la ley 11.833 (Ley de organización carcelaria y régimen de la pena), reglamentada por decreto 35.758 de 1947, reemplazada por el decreto-ley 412 de 1958, conocido como ley penitenciaria nacional, se llegó a la 24.660 de 1996 (Ley de ejecución de la pena privativa de la libertad), cuyo art. 230 deroga el mencionado decreto-ley 412/58 y cuyo art. 228 dispone: "La Nación y las provincias procederán, dentro del plazo de un año a partir de la vigencia de esta ley, a revisar la legislación y las reglamentaciones penitenciarias existentes, a efectos de concordarlas con las disposiciones contenidas en la presente". Esta disposición es mucho más sabia y respetuosa del principio federal que la consagrada en el decreto-ley precedente, pues, a diferencia de aquél, que se consideraba complementario del Código Penal y por ende, pretendía desconocer la competencia legislativa provincial, en la ley vigente se trata de una clara norma marco que es constitucional pues no impide ni avanza sobre las legislaciones de ejecución penal provinciales, sino que establece su adecuación, debiendo interpretarse que establece un marco mínimo de régimen, más allá del cual pueden avanzar las provincias en sus respectivas legislaciones.
Vale señalar que la Corte apoya, en parte, este criterio en un argumento inexacto puesto que entiende significativo que esta ley, a diferencia de la anterior ley penitenciaria nacional15 no se presentara como complementaria del Código Penal y por ende pretendiera desconocer la competencia de las provincias. Pero esto no es así ya que la ley 24.660, en su art. 229, establece precisamente que es complementaria del Código Penal.
Una manera de salvar la propia contradicción de la ley, y eventualmente su propia constitucionalidad, sería entender que dado lo específico de la previsión contenida en el art. 228 según la cual las provincias deben compatibilizar sus leyes a esta norma, la complementariedad con el Código Penal sólo regiría para las previsiones que modifican el régimen normativo de pena (libertad condicional, salidas transitorias, etc.) pero no para los estándares de su ejecución. Pero si esto es así, dada la importancia que tenía esclarecer esta cuestión en forma correcta, debería haberse explicado expresamente en el fallo.
Retomando, la Corte afirma entonces que de los derechos constitucionales involucrados, de la competencia procesal del Congreso federal y del principio de igualdad surge la competencia de este órgano para dictar esta ley marco y que ello no menoscaba en forma inconstitucional la competencia provincial en materia provincial.
Tal vez para entender la lógica de esta resolución haya que recurrir al fallo que la Corte dictó en el año 2004 en el caso “Romero Cacharane”16. En esta oportunidad, la Corte afirmó por primera vez el derecho del interno a la protección judicial, al establecer que las acciones del servicio penitenciario que afectan la modalidad de ejecución de una pena están sometidas al control del juez de ejecución, de la Cámara Nacional de Casación
Penal y, eventualmente, de la propia Corte Suprema. (Voto de los jueces Zaffaroni, Maqueda, Petracchi, Fayt, Boggiano y Vázquez). Al fundamentar el fallo, el Máximo Tribunal, en lo que aquí es relevante, explicó que toda alteración en la forma de ejecución de la pena17 constituye una modificación cuantitativa o cualitativa de la sanción que justifica la revisión judicial para controlar su legalidad y proporcionalidad.
De este modo, en este precedente del año 2004, la Corte reconoció la íntima relación que existe entra las condiciones –legales o de hecho- en que se ejecuta la pena y el principio de legalidad penal. Este fundamento –más allá de que no haya sido expresamente utilizado por la Corte- explicaría por qué estaría justificado que el Congreso Federal legislara en esta materia y no en otras también de raigambre procesal.
El otro fundamento constitucional que justificaría la intervención del Congreso Federal en la materia, y que sí fue expresamente afirmado por la Corte Suprema, estaba basado en el principio constitucional de igualdad. Cuando la Corte expresa el valor de la uniformidad penal, rechazando la idea de que en “cada lugar se cumpl(a)n las penas como les parece oportuno a los gobiernos locales, es decir que, habiendo o debiendo haber un solo código penal, la aplicación de las represiones se hace de manera totalmente diferente en unos y en otros lugares, como si no pertenecieran todos al mismo país”, descartó también la idea de que en las cárceles de la provincia de Buenos Aires no rigieran las garantías constitucionales que asisten a los detenidos y que debiera asumirse una condición inhumana de detención como
componente de la pena.
60) Que, conforme a lo señalado en el considerando anterior, y que en esta materia también prima facie la ley provincial parece haberse alejado del estándar internacional y de la legislación nacional, si bien tampoco corresponde pronunciamiento de esta Corte en la presente causa, por iguales razones a las señaladas en el considerando 58, cabe que esta Corte exhorte a los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires a que adecuen la legislación de ejecución penal a los marcos mínimos señalados por los estándares internacionales receptados por la legislación de ejecución penal de la Nación”.
15 Decreto-ley 412 de 1958.
16 CSJN, “Romero Cacharane, Hugo Alberto s/ejecución penal”, sentencia del 09/03/2004.
17 En el caso consistía en el cumplimiento de parte de la pena en una celda de aislamiento.
Si se recuerda esto es lo que había denunciado el CELS. De este modo, la Corte contesta directamente concepciones –que se tradujeron en prácticas- como la que contenía la advertencia del ex Ministro de Justicia bonaerense, Jorge Casanovas en el año 2001 “sólo cabe anunciar a los criminales que no (vayan) a la provincia de Buenos Aires a cometer delitos porque irán presos y estarán incómodos”18. La Corte establece que estas prácticas no sólo se alzan contra la vigencia de estas garantías sino que además constituyen, por su sistematicidad, respuestas del sistema de coerción penal al delito que difiere en forma impermisible con la que es válido esperar tengan lugar en otras jurisdicciones.
De este modo, la justificación de esta ley sería análoga a la que motivó el dictado de la ley 23.09819 que reglamenta el “Procedimiento de Habeas Corpus” y de la ley 24.39020 que reglamenta los “Plazos de prisión preventiva”, es decir, reglamentar las garantías básicas relacionadas a la libertad ambulatoria. O bien de la que motivó, respecto del principio de igualdad, el dictado de la ley 23.59221 conocida como “Ley antidiscriminatoria”.
Todas estas leyes constituyen ejemplos de instancias en las que el Congreso federal reglamentó derechos y garantías reconocidos en la Constitución Nacional y en los pactos internacionales de derechos humanos. Más aún, el dictado de las leyes 23.952 y 24.390 obedeció específicamente a cumplimentar la obligación de respeto de los respectivos derechos reconocidos en la Convención Americana de Derechos Humanos.
Consecuencias jurídicas del carácter ley marco de la ley 24.660
Dejando a un lado la controversia acerca de la constitucionalidad de la obligatoriedad de la ley para las provincias, y aceptando aunque sea provisoriamente lo dicho por la Corte acerca de la constitucionalidad de la ley 24.660 en tanto marco mínimo obligatorio para la Nación y para las provincias, la pregunta entonces es qué consecuencias normativas siguen a este postulado.
Porque si esta ley constituye efectivamente un marco normativo obligatorio para las provincias, se debe concluir que entonces derriba automáticamente toda la normativa provincial que no satisfaga sus mínimos de protección a los derechos de las personas detenidas. Pero si esto es así, sería una incongruencia que esta ley estableciera el deber de compatibilización normativa en vez de entender que esta ley entraba en vigor en todo el territorio de la Nación y derogaba a toda norma que se opusiera a ella.
18 Citado por el CELS en “Trato Inhumano en cárceles y comisarías”. Una versión completa de este documento puede consultarse en www.cels.org.ar
19 Ley 23.098, sancionada el 28/09/1984 y publicada el 25/10/1984. El art. 1º de esta ley establece que “tendrá vigencia en todo el territorio de la Nación, cualquiera sea el tribunal que la aplique. Sin embargo ello no obstará a la aplicación de las constituciones de Provincia o de leyes dictadas en su consecuencia, cuando se considere que las mismas otorgan más eficiente protección de los derechos que se refiere esta ley”.
20 Ley 24.390, sancionada el 2/11/1994 y promulgada el 21/11/1994. Posteriormente, modificada por la ley 25.430 publicada el 01/06/2001. ARTICULO 8º-Modificase el artículo 24 del Código Penal para los casos comprendidos en esta ley.
ARTICULO 9º-La presente ley es reglamentaria del artículo 7, punto 5, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
21 Ley 23.592, sancionada el 3/08/1988 y promulgada el 23/08/1988.
Y si esto último es así, la exhortación que hace la Corte a los poderes políticos provinciales para que efectué esta compatibilización no tendría sentido alguno y las personas privadas de su libertad en la provincia de Buenos Aires podrían hoy exigir el cumplimiento de la ley 24.660 sin tener que esperar, en cuanto al mínimo de protección de sus derechos, a que las leyes provinciales sean modificadas.
c. Régimen de Excarcelación y Prisión Preventiva
Si bien la Corte no se pronunció expresamente sobre la constitucionalidad de las normas provinciales que reglamentan la prisión preventiva y la libertad provisional, afirmó que parecería que estas no satisfacen el estándar internacional que sigue la legislación nacional en la materia. En consecuencia, exhortó a los poderes legislativo y ejecutivo provinciales a adecuar la legislación en materia de prisión preventiva a los estándares mínimos que recepta la legislación nacional.
Lo que es trascendente de este juicio es que la Corte por primera vez afirma que la legislación nacional en esta materia, en tanto reglamentación de la Constitución y de los pactos internacionales a ella incorporados, debe ser tomada como parámetro al que se debe ajustar la legislatura provincial.
Si bien aquí la Corte no utiliza la misma expresión ley marco que empleara cuando se refiriera a la ley nacional de ejecución de la pena, es claro que a la normativa procesal nacional sobre prisión preventiva y excarcelación, que reputa como estableciendo un piso mínimo, le está dando esa misma entidad. Sólo así se entiende acabadamente la disidencia de Argibay quien, por consideraciones basadas en el federalismo, rechazó expresamente que la ley nacional pudiera ser considerada ley marco y afirmó que para examinar la constitucionalidad de la ley procesal provincial sólo debía tenerse en cuenta como parámetro al texto fundamental22.
Esta conclusión se corrobora si se tiene en cuenta que los argumentos constitucionales que brinda la Corte para justificar esta decisión son los mismos que diera para justificar la constitucionalidad de la ley nacional de ejecución penal como ley marco: la competencia del Congreso Federal para dictar la ley de juicio por jurados y la necesidad de asegurar el principio de igualdad. Y que en función de ello afirmó que las provincias se encuentran sometidas a un piso mínimo determinado por los estándares internacionales a los que se ajusta la legislación nacional23.
22 Ver voto de la Dra. Argibay: “56) Sin embargo, el examen de constitucionalidad del régimen de la prisión preventiva y la excarcelación vigente en la Provincia de Buenos Aires debe llevarse a cabo exclusivamente sobre la base de las reglas contenidas en la Constitución federal y en los instrumentos internacionales que vinculan a las legislaturas provinciales. La propuesta de utilizar como marco normativo obligatorio el Código Procesal Penal de la Nación importa una severa restricción del principio federal adoptado por nuestro país en el artículo 1º de la Constitución Nacional, pues, fuera del respeto a la Constitución y leyes federales, las provincias no pueden ser obligadas a seguir los criterios legislativos del Congreso Nacional en un tema que no ha sido delegado por las provincias, como lo es, la regulación de la excarcelación y la prisión preventiva.
Tanto menos cuando el Congreso al dictar el Código Procesal Penal no lo hizo con la expresa declaración o voluntad de que se utilizase como marco obligatorio para la legislación procesal provincial. En esta medida, considero que tal utilización configura también una desviación del principio democrático, pues se asigna a la voluntad legislativa un efecto y un alcance que no estuvo presente en el proceso deliberativo que precedió a la sanción de la ley y que tampoco es necesario para establecer una recta interpretación de su texto”.
En cuanto al primer fundamento, en lo que constituye como dijéramos un giro radical en su jurisprudencia, la Corte está receptando la postura sostenida por procesalistas como Maier en cuanto a que el mandato constitucional al Congreso Federal para establecer el juicio por jurados determina la facultad de este poder para dictar una ley marco del procedimiento penal y tomar las grandes decisiones políticas en esta materia24. Asimismo,
23 Voto de la mayoría: “55) Que tanto en materia procesal penal como de ejecución penal se plantea la cuestión de la competencia legislativa. Si bien no cabe duda de que los códigos procesales son materia de legislación provincial en función de la cláusula residual, la existencia de disposiciones procesales en el Código Penal y la facultad del Congreso Nacional para dictar las leyes que requiera el establecimiento del juicio por jurados, parecen indicar que el Estado Federal ejerce cierto grado de legislación y orientación en materia procesal, con el fin de lograr un mínimo equilibrio legislativo que garantice un estándar de igualdad ante la ley.
56) Que si bien la Constitución Nacional adopta el principio federal, lo hace según lo establece la presente Constitución, es decir, conforme a las modificaciones que la misma introduce respecto de su modelo, que era el norteamericano. Puesto que el federalismo argentino no tiene el mismo origen histórico que el norteamericano, pues procede de un régimen de descentralización administrativa que regía en la colonia, la distribución de competencia legislativa no es idéntica y las provincias delegan en el Estado Federal materias que se reservan en la Constitución de los Estados Unidos. En 1853 y en especial en la fuente norteamericana tomada con preferencia, no se conocían modelos constitucionales de facultades concurrentes en forma de leyes marco, como sucede contemporáneamente.
57) Que respecto de la prisión preventiva, cualquiera sea la tesis que se adopte acerca de su naturaleza, lo cierto es que importa en la realidad un contenido penoso irreparable, lo que lleva a asimilar las controversias a su respecto a casos de sentencia definitiva, según inveterada jurisprudencia de esta Corte. Cualquiera sea el sistema procesal de una provincia y sin desmedro de reconocer su amplia autonomía legislativa en la materia, lo cierto es que si bien no puede llevarse la simetría legislativa hasta el extremo de exigir una completa igualdad para todos los procesados del país, la desigualdad tampoco puede extremar las situaciones hasta hacer que el principio federal cancele por completo el derecho a la igualdad ante la ley, pues un principio constitucional no puede borrar o eliminar otro de igual jerarquía. Una asimetría total en cuanto a la legislación procesal penal destruiría la necesaria unidad en materia penal que se mantiene en todo el territorio en virtud de un único Código Penal.
Partiendo de la conocida afirmación de Ernst von Beling, de que el derecho penal no toca un solo pelo al delincuente, es sabido que incumbe al derecho procesal penal tocarle toda la cabellera y, por ello, se debe entender que, sin pretensión de cancelar las asimetrías, para la prisión preventiva -que es donde más incidencia represiva tiene el derecho procesal penal- las provincias se hallan sometidas a un piso mínimo determinado por los estándares internacionales a los que se ajusta la legislación nacional. No es lo mismo que, habiendo dos imputados en igualdad de condiciones y por el mismo delito, uno llegue al juicio libre y otro lo haga después de muchos meses o años de prisión, sin que el Estado Federal se asegure de que en el último caso, al menos, se respeta un piso mínimo común para todo el territorio.
Por lo demás, no puede soslayarse, que en esta materia la legislación procesal nacional, receptaría las distintas disposiciones establecidas en el derecho internacional de los derechos humanos que forma parte de nuestro bloque constitucional federal.
58) Que conforme a lo señalado en el considerando anterior, cabría analizar la eventual constitucionalidad de la legislación vigente en la Provincia de Buenos Aires en materia excarcelatoria, que prima facie parece alejarse del estándar trazado por el derecho internacional y que sigue la legislación nacional. Si bien no corresponde un pronunciamiento de esta Corte sobre este tema en la presente causa, tampoco el Tribunal puede permanecer indiferente ante la gravedad de la situación y, por consiguiente, cabe que exhorte a los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires a que adecuen la legislación procesal penal en materia de prisión preventiva y excarcelación a los estándares mínimos internacionales que, a modo de ejemplo, recepta la legislación procesal penal de la Nación”.
24 Julio B. J. Maier, Derecho Procesal Penal, Tomo I, Editores del Puerto, año 1996, P. 807/8, quien argumenta que las previsiones contenidas en los arts. 24, 75 inc. 12 y 118 de la Constitución Nacional suponen “una alteración profunda de la competencia legislativa en materia procesal penal…conforme a ello, las provincias delegaron en la Nación no sólo el poder de organizar el jurado, sino también el de reglamentar el juicio penal.
De allí se sigue que la competencia legislativa provincial en materia de igual manera que lo hiciera en cuanto a la ley 24.660, también está haciendo suya la postura que Zaffaroni desarrollara en su obra doctrinaria: “la ley federal opera como una ley marco que proporciona un nivel mínimo de garantías, que las provincias pueden ampliar, dándose leyes en que la prisión preventiva tenga un uso más limitado, pero sin extenderla más allá de la pauta federal”25.
Cabe señalar que un argumento normativo que la Corte Suprema no utilizó pese a que estaba directamente relacionado con esta cuestión, y que hubiera sido deseable que lo hiciera para dar una interpretación constitucional que asegurara la consistencia de la jerarquía de las normas que regulan la libertad provisional, es el de la ley 24.390 que reglamenta el art. 7.5 de la CADH que limita la extensión temporal de la detención preventiva. La Corte podría haber sostenido que así como el legislador federal estaba facultado a reglamentar con carácter obligatorio para todo el país respecto de estas condiciones temporales también lo estaba para legislar sobre las condiciones de procedencia de esta restricción a la libertad a fin de asegurar el mandato del art. 7.3 de la CADH que prohíbe las detenciones arbitrarias.
Es interesante reflexionar acerca de las consecuencias jurídicas de este argumento, que inspiró el fundamento de la Corte, de cara a los demás derechos fundamentales que están involucrados en el proceso penal. ¿Podría concluirse validamente que el Congreso Federal está facultado entonces para legislar con carácter obligatorio respecto de las declaraciones extrajudiciales de los imputados, de los derechos de las querellas o sobre las condiciones de admisibilidad de los recursos del condenado?
Obsérvese que esta cuestión no se relaciona con que la facultad legislativa de las provincias esté limitada por la supremacía constitucional –que la Corte Suprema federal siempre puede salvaguardar por vía de la ley 48- sino que implica algo sustantivamente distinto: que esté limitada por la facultad del Congreso Federal de dictar leyes que establezcan la reglamentación mínima de todos los derechos constitucionales que se insertan en el proceso penal.
Por las mismas razones dichas con relación a la ley nacional de ejecución penal, la consecuencia de la posición de la Corte otorgando competencia al Congreso Federal para establecer la reglamentación que asegure en todas las jurisdicciones el piso mínimo de protección a los derechos constitucionales pone en cuestión el sentido mismo de la exhortación que efectúa a los poderes públicos provinciales para que adecuen su legislación a la nacional. Es decir que, siguiendo hasta las últimas consecuencias el argumento de la Corte Suprema, todo procesado ante la justicia bonaerense ante quien se pretenda aplicar o se hayan aplicado ya las normas procesales sobre el régimen de libertad provisional que no se condicen con la legislación nacional podría invocar la directa aplicación de estas últimas sin tener por qué ser obligado a aguardar el resultado del proceso político de reforma legislativa ante la legislatura provincial.
Surge también el interrogante acerca de si la Corte será consistente con esta decisión que
le reconoce por primera vez carácter federal a la legislación procesal penal y si en consecuencia modificará su anterior jurisprudencia por la que sostenía que, salvo los supuestos de arbitrariedad y en los que la reglamentación irrazonablemente restringe una garantía constitucional, las cuestiones de interpretación y aplicación de esta ley no presentaba cuestión federal por tratarse de derecho común26.
procesal penal es más que escasa. Al menos se debe coincidir que, según este postulado, la ley marco
del procedimiento y de la organización judicial en materia penal, corresponde al Congreso de la
Nación, con lo cual las determinaciones políticas principales acerca del derecho procesal penal quedan
en sus manos”.
25 Cf. Zaffaroni, Eugenio; Slokar, Alejandro y Alagia, Alejandro, op. cit., p. 163.
Por último, hay que hacer hincapié en que la afirmación que efectúa la Corte, en el sentido que la legislación procesal nacional recepta los estándares internacionales en materia de excarcelación y prisión preventiva, es en sí misma bastante problemática.
En primer lugar, esta aseveración se contradice la propia jurisprudencia de la Corte sentada en el caso “Napoli”27, oportunidad en la que declaró la inconstitucionalidad del art. 316, segundo párrafo del Código Procesal Penal de la Nación, norma que impide la concesión de la excarcelación a quienes fueren imputados de los delitos de supresión de estado civil y sustracción de menores previstos en los arts. 139, 139 bis y 146 del Código Penal. En su fundamento, la Corte expresamente sostuvo que como esta norma justificaba la detención cautelar exclusivamente sobre la base de la naturaleza del delito, violaba la presunción de inocencia y constituía una privación inválida del derecho a permanecer en libertad durante el proceso penal que tenía protección constitucional e internacional28.
Esta previsión no fue derogada por el Congreso, con lo cual es claro que el régimen de excarcelación y prisión preventiva previsto en el Código Procesal Penal de la Nación no recepta en su totalidad el estándar internacional en la materia.
Esta afirmación también puede ser puesta en crisis por otras decisiones de la Corte que cuestionan la validez de una de las pautas previstas por este Código para denegar la excarcelación: la relación entre el monto de pena y el peligro de fuga. En efecto, en el precedente “Estévez”29 la Corte resolvió que la sola referencia a la pena que corresponde al delito por el que alguien fue acusado y la existencia de una condena anterior, sin precisar las circunstancias concretas para presumir el peligro de fuga, no constituyen justificativo del encarcelamiento preventivo.
Este criterio jurisprudencial fue ratificado y precisado en dos sentencias dictadas a favor de Francisco Trusso30 en que la Corte Suprema rechazó que la posibilidad de cumplir pena efectiva pudiera por sí sola ser una pauta válida para presumir automáticamente el peligro de fuga.
Parece entonces que la propia jurisprudencia de la Corte Suprema compromete la constitucionalidad de las causales automáticas de denegación de la libertad provisional establecidas en el art. 316 CPPN en función del monto de pena que pudiera corresponderle al imputado, esto es, una pena mayor a ocho años de prisión o no susceptible de ejecución condicional.
26 CSJN; “Guarino de Otheguy, Beatriz Ida s/ hurto, etc”, sentencia del 15/12/1987; “Ahuad, Alfredo Héctor s/ inf. art 84 del Código Penal “, sentencia del 04/07/1989 y “Romagnoli, Higinio Santos y otra c/ Antonio Fernández Moreno y otros”, sentencia del 19/02/02, entre muchos otros.
27 Corte Suprema de Justicia de la Nación, “Napoli, Erika Elizabeth y otros s/infracción art. 139 bis del C.P.”, sentencia del 22/12/1998.
28Art. 9.3 y 9.1 PDCP, art. 8.2 CADH. La Corte también invocó como pauta interpretativa obligatoria de la CADH la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso “Suárez Rosero”.
29 CSJN, “Estévez, José”, sentencia del 3 de octubre de 1997.
30 CSJN, “Trusso, Francisco Javier s/excarcelación, causa nro. 19.685”, sentencia del 12/08/2003 y “Trusso, Francisco”, sentencia del 12/11/2003.
Siendo esto así, la validez del juicio categórico que hace la Corte acerca de la constitucionalidad de la legislación procesal nacional en la materia es, confrontándola con su propia jurisprudencia, muy cuestionable. Surge así el interrogante de qué valor darle a esta inconsistencia. ¿Debe entenderse que la jurisprudencia señalada ha sido dejada de lado por la Corte? ¿Pero ello no presenta en sí mismo un problema de consistencia con el hecho que por otro lado la Corte mantenga en este fallo el criterio de que la detención preventiva sólo está justificada en la presencia de peligro procesal? ¿Debe entenderse que en realidad la afirmación de la Corte acerca de que la legislación nacional era compatible con la Constitución y los pactos internacionales de derechos humanos no compromete la vigencia de esta jurisprudencia y que fue un error o una ligereza no haber citado expresamente la misma para salvar adecuadamente esta cuestión? ¿Pero puede inferirse esto último dado el enorme impacto de esta jurisprudencia en la legislación procesal?
El hecho de que surjan todos estos interrogantes –que tienen una importancia decisiva para dar sentido a la propia decisión de la Corte y para que esta pueda ser ejecutada debidamente a nivel provincial- constituyen, a nuestro juicio, prueba acabada de la insuficiente justificación del fallo con relación a este punto. Falencia que por no brindar estándares claros puede comprometer la posibilidad de que se produzca un cambio sustantivo sobre el régimen de excarcelación a nivel provincial y nacional.
8. Posible cambio de paradigma sobre el régimen penal juvenil
La Corte declaró la inconstitucionalidad de la detención de las personas menores de 18 años en las comisarías y ordenó su inmediato cese. Es extremadamente importante que para justificar esta decisión, el Tribunal haya tenido en cuenta la Opinión Consultiva 17/0231 sobre Condición Jurídica y Derechos Humanos del Niño en la que la Corte Interamericana interpretó el art. 19 de la CADH32 y tuvo especialmente en cuenta la Convención sobre los Derechos del Niño. También lo es que haya valorado las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la Administración de Justicia de Menores (reglas de Beijing) y las Reglas de las Naciones Unidas para la Protección de los Menores Privados de su libertad.
Este fallo constituye la primera oportunidad en que se reconoce el valor interpretativo de la OC-17 en cuanto concretiza los deberes del Estado respecto de las personas menores de edad y en dar valor normativo relevante a las Reglas de Beijing. Por ello constituye un antecedente clave para la promoción de los derechos de los niños.
Más allá de que el decisorio se limita a declarar la inconstitucionalidad de la detención de menores de 18 años en comisarías, el fallo presenta otra cuestión trascendente que debe ser analizada por anticipar un cambio de valoración respecto del actual régimen penal juvenil.
En primer lugar, no debe pasar desapercibido lo significativo de que en sus fundamentación la Corte se refiera a las personas menores de 18 años como “niños” y“adolescentes”33. Entendemos que esto no es casual y que insinúa la clara voluntad de la Corte de desvincularse de la concepción jurídico-cultural del “menorismo”34.
31 Corte Interamericana de Derechos Humanos, dictada el 28 de agosto de 2002.
32 CADH, art. 19 “Todo niño tiene derecho a las medidas de protección que su condición de menor requieren por parte de su familia, de la sociedad y del Estado”.
Como segunda cuestión, también se debe señalar la importancia de que la Corte haya adelantado opinión acerca de que “respecto de los niños y adolescentes, la presencia en comisarías resulta, además de intolerable, sospechosa respecto del índice de institucionalizados de la provincia, materia en la que sería terrible que se produjese una escalada análoga al número de presos, cuando es sabido el efecto reproductor que tiene la institucionalización de menores, además de responder a una ideología tutelar incompatible con la normativa internacional vigente”35.
Aquí ya la Corte trasciende lo simbólico del lenguaje y de sus denotaciones normativas para afirmar que la ideología tutelar –que como sabemos impregna la legislación penal juvenil nacional y bonaerense- no se condice con las normas internacionales que rigen en nuestro país. Tampoco parece casual que la Corte haya citado, en lo que constituye un hecho inédito en su jurisprudencia, las recomendaciones que el Comité de los Derechos del Niño formuló a nuestro país en 2002 para que el Estado Argentino revisara sus leyes y prácticas relativas al sistema de justicia de menores, que recurriera a la prisión preventiva como medida extrema por períodos que sean lo más breves posibles e instrumentara medidas alternativas a la detención.36
Ante este obiter dicta pareciera que sólo es cuestión de tiempo para que, cuando se le plantee expresamente en un caso, la Corte declare la inconstitucionalidad de las leyespenales que responden a esta ideología tutelar. También dependerá de los poderes políticos reconocer la señal que está emitiendo la Corte y adelantarse a esa declaración cumpliendo con el deber de adecuar esta legislación a lo normado por la Convención de los Derechos del Niño y la Convención Americana.
33 Ver considerandos 42 y 49.
34 Para un análisis acerca de los cambios de paradigmas sobre los niños y sus derechos, ver Mary Beloff “Los sistemas de responsabilidad penal juvenil en América Latina (1989-2004), p. 95. La autora explica como con “la incorporación de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño a los sistemas jurídicos nacionales latinoamericanos se han producido en el orden normativo cambios sustanciales en la manera de concebir los derechos de niños y jóvenes. Tal transformación es conocida en la actualidad como la sustitución de la concepción tutelar o de la situación irregular por una concepción basada sobre los nuevos estándares internacionales en materia de derechos humanos de la infancia, que se resumen en lo que se ha dado en llamar “modelo de la protección integral de los derechos del niño”. El cambio ha sido sintetizado en el paso de la consideración de los menores como objeto de tutela y represión a la consideración de niños y jóvenes como sujetos plenos de derecho”.
Para una mayor descripción acerca del impacto cultural-político-jurídico de esta concepción, ver Emilio García Méndez, Entre el autoritarismo y la banalidad: infancia y derechos en América Latina, p. 9 y 16. El autor señala como el principio de superior interés del niño”permite a ingenuos o malintencionados intentar nuevamente la relegitimación del tratamiento discrecional de la infancia, por los adultos en general y por las instituciones protectoras-represoras de los ‘menores en particular’. Con este antecedente, no resulta sorprendente que el verdadero debate en torno a los esfuerzos de aplicación concreta (de la Convención) se haya centrado, hasta el día de hoy, no en un plano que podríamos denominar técnico, sino en realidad en un plano jurídico-cultural”. Ambos trabajos publicados en Infancia, Ley y Democracia en América Latina, Emilio García Méndez-Mary Beloff (compiladores),
Ed. Temis, Tercera Edición, año 2004.
35 Ver considerando 42 del voto de la mayoría.
36 Ver considerando 51 del voto de la mayoría.
9. Rol Político de la Corte Suprema como custodio de los derechos constitucionales-
Como última cuestión creemos que es necesario detenerse en el modelo de Corte que instaura este fallo para la promoción de los derechos humanos en nuestro país en tanto aquí la Corte Suprema se posiciona correctamente como la última instancia institucional –previa a la intervención federal- para garantizar tanto la vigencia de estos derechos como para evitar que el Estado Argentino incurra en responsabilidad internacional37.
Con relación a la intervención federal, cabe señalar que, ante la situación fáctica reconocida por el propio gobierno provincial en cuanto a la existencia de un cuadro sistemático de violación a los derechos fundamentales de los procesados y condenados privados de su libertad determinado por el incumplimiento por parte de la judicatura provincial de sus deberes de control sobre las condiciones de detención y por la aplicación rigurosa de la prisión preventiva38, a la que suman las recomendaciones efectuadas por Comité contra la Tortura al Estado Federal; el Congreso Federal podría haber entendido que la administración de justicia bonaerense no cumplía con las condiciones requeridas por la Constitución Nacional en su art. 539 y que en consecuencia estaba habilitado a intervenirla
En cuanto al riesgo de declaración de responsabilidad internacional, se observa que a lo largo de la fundamentación del fallo, la Corte reseña todas las recomendaciones formuladas recientemente al Estado Argentino por los organismos de vigilancia y de aplicación de los pactos internacionales de derechos humanos -Comité de los Derechos del Niño, Comité contra la Tortura y otros tratos o penas crueles inhumanos y degradantes y Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria- con relación a las violaciones verificadas a los derechos fundamentales involucradas tanto en el presente caso como por fuera de él. Pero este detalle se efectúa no sólo para brindar justificación
a la decisión que adopta sino que constituye la motivación directa de esta decisión: la necesidad de intervenir para evitar la sanción internacional por incumplimiento de los compromisos internacionales.
Esta cuestión es crucial. Recordemos que en el reciente caso de la violación sistemática de los derechos de las personas privadas de su libertad en la provincia de Mendoza, la Corte Interamericana de Derechos Humanos intervino y dictó una serie de medidas previsionales. El riesgo de declaración de responsabilidad internacional se produjo sin que mediara intervención de la Corte federal que pudiera aventarlo y en un contexto en el que el Gobierno Federal estaba impotente para evitar esta declaración frente a una administración provincial renuente a modificar su conducta y teniendo como opción la altamente costosa vía de intervenir la provincia.
Si se unen estas circunstancias con que la Corte posee, fundamentalmente a partir de su jurisdicción originaria, el poder de intervenir directamente para asegurar la vigencia de los derechos fundamentales en las provincias frente a aquellos actos u omisiones que los desconozcan tanto en el plano del ser como del deber ser se concluye que con este fallo la Corte Suprema revela estar dispuesta a ejercer el rol político institucional que la Constitución le encomienda.
37 Ver considerandos 41, 42 y punto resolutivo 4, donde la Corte expresamente hacer referencia a esta cuestión. Ver también, aunque con distinto resultado, considerando 6 del voto de Boggiano.
38 Ver considerando 32 del voto de la mayoría.
39 Art. 5 CN: “Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones, el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones”.
De esta manera, la Corte está asumiendo su responsabilidad institucional, como cabeza de uno de los poderes del Estado Federal, para asegurar el imperio del Estado de Derecho en todas las jurisdicciones del país. Así, el Tribunal podrá jugar un rol clave para que el Congreso Federal pueda disponer sólo en ultima ratio la intervención federal a una provincia porque su sistema de administración de justicia esté desconociendo sistemática la supremacía constitucional.
También podrá desempeñarlo para evitar la reiteración de situaciones como las materializadas en el caso de Mendoza que motivaron la intervención directa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
En la medida que la asunción de este rol tiene la consecuencia de que los conflictos de derechos más trascendentes se encausen dentro de la institucionalidad del Estado de Derecho y por medio del fortalecimiento de la justicia constitucional, se debe aplaudir esta decisión de la Corte.
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